什么是存量建設用地

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原國土資源部《關于開展全國城鎮存量建設用地情況專項調查工作的緊急通知》（國土資電發[2004]78號）所指存量建設用地主要包括了批而未供、空閑土地、閑置土地三大類型。

（1）批而未供土地是指自1999年新《土地管理法》實施以來，依法已經國務院或省級人民政府批準土地征用或農地轉用，而未供應出去的土地。

（2）空閑土地是指城鄉存量建設用地中除上述兩類土地以外處于空閑狀態的土地。主要包括無主地，廢棄地，因單位撤銷、遷移和破產等原因停止使用的土地，在已完成城鎮地籍調查的地區，主要指按照《城鎮地籍調查規程》確定的“其他用地”。

（3）閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權之后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。具有下列情形之一的，也可以認定為閑置土地：

①國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1年未動工開發建設的；

②已動工開發建設但開發建設的面積（畝）占應動工開發建設總面積（畝）不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25％且未經批準中止開發建設連續滿1年的；

③法律、行政法規規定的其他情形。

02

河南省在近期開展的全省存量建設用地核查工作中主要核查對象為批而未供、閑置土地、低效用地、未供已用、未批即用五種類型。

（1）批而未供：2009年以來依法通過政府審批卻還沒有進行供應的建設用地。

（2）閑置土地：規定的動工開發日期滿一年未動工開發的，或建設用地面積（畝）占應動工開發建設用地總面積（畝）不足三分之一的建設用地。

（3）低效用地：城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地。

（4）未供已用：政府已批準建設，但未進行土地供應，實地卻已建設的土地。

（5）未批即用：政府未批準建設，但實地已建設的土地。僅限開發區范圍內。

什么是低效用地

2016年11月，原國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》的通知（國土資廳發〔2016〕147號），指出城鎮低效用地，是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，權屬清晰、不存在爭議。國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；“退二進三”產業用地；布局散亂、設施落后，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等，可列入改造開發范圍?，F狀為閑置土地、不符合土地利用總體規劃的歷史遺留建設用地等，不得列入改造開發范圍。

河南省將城鎮低效用地再開發范圍為確定為城市、建制鎮以及開發區、獨立工礦區和產業集聚區等區域內已經全國第二次國土調查（現可更新為第三次全國國土調查）后確定的，且布局散亂、設施落后、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地?，F狀為閑置土地，不符合土地利用總體規劃的歷史遺留建設用地等，不得列入改造開發范圍。

低效用地在執行的層面上來說是存量建設用地與建設用地的交集。建設用地確定的標準以最新的國土調查為依據。存量建設用地從國家層面的定義來看主要從行政管理的角度出發，政府批而未供的土地單獨為一類，供而未用中有限定條件的特例--閑置土地作為一類，其余的處于空閑狀態的空閑土地為一類。省級層面的存量建設用地批而未供和閑置土地仍舊保留，直接提出了低效用地概念。此時低效用地被定義為城鎮中布局散亂、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，又話歸原題。實際省級層面此處提出的低效用地是為了彌補從供地到用地階段，除閑置土地外的其余情況。此處的用地既關注土地是否被利用，地上附著物的功能價值是否被體現，又關注利用是否合理高效。

綜上所述，工作過程中城鎮低效用地指的是城市、建制鎮以及開發區、獨立工礦區和產業集聚區等區域內，已經第三次全國國土調查后確定的建設用地中，布局散亂、設施落后、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地。即滿足布局散亂、設施落后、利用粗放、用途不合理、建筑危舊等條件的批而未供、閑置土地、空閑土地都可以作為低效用地。此處低效用地的概念獨立于批而未供、閑置土地等概念之外。

低效用地的分類

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根據河南省相關文件，城鎮低效用地是指布局散亂、設施落后、利用粗放、用途不合理的存量建設用地，包括低效產業用地（含工業、倉儲、物流、科研等用途，下同）、低效商業用地、舊城用地、舊村用地和其他低效用地等五類。

（1）低效產業用地：國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的產業用地；建筑物和構筑物存在嚴重安全隱患的產業用地；列入各市、縣（區）工業布局調整計劃，待搬遷及“退二優二”“退二進三”的產業用地；土地利用強度、土地產出率等指標較低的產業用地；廢棄采礦用地等。

（2）低效商業用地：建筑物存在嚴重安全隱患、土地利用強度較低、不符合城市規劃功能定位和要求的商業、辦公、酒店等非住宅類經營性用地。

（3）舊城用地：布局散亂、設施落后，不具有保留價值的城鎮規劃區內實施改造的舊城區、城中村、危舊房用地等。

（4）舊村用地：調查范圍內布局散亂、設施落后，需要改造或搬遷的村莊用地。

（5）其他低效用地：除以上四類以外的利用效率較低、不符合城市規劃要求的用地；依據土地利用總體規劃和城鄉建設規劃可利用的邊角地、夾心地、插花地等零星用地（商品住宅在此類）。

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根據<關于推進產業集聚區用地提質增效促進縣域經濟高質量發展的意見>(豫政〔2020〕32號)中提到的“河南省推進低效工業用地盤活若干措施”將存量工業用地分為以下三種類型：

（1）產業轉型類：國家禁止類、淘汰類產業用地，不符合環保標準和安全生產要求的工業用地，轉型升級及“退二優二”“退城進園”工業用地，政府列入“關停并轉”范圍的工業用地。

（2）粗放用地類：投資強度、容積率、建筑系數、畝均產出、畝均稅收等控制性指標明顯低于地方行業平均水平的工業用地，圍多建少存在大面積空閑土地的工業用地。

（3）停建停產類：企業處于停建緩建或者停產半停產狀態，超過2年未產生主營利潤的工業用地。

03

部分地市在國家、省級劃分基礎上對低效產業用地進行細分：

（1）產業轉型類：國家禁止類、淘汰類產業用地，不符合環保標準和安全生產要求的工業用地，轉型升級及“退二優二”的工業用地，政府列入“關停并轉”范圍的工業用地。

（2）停建緩建類：項目已動工開發建設，其開發建設用地總面積已超過應動工開發建設用地總面積的三分之一且建設工程投資額（不包括取得土地使用權的費用和向國家繳納的稅費）已超過總投資額的25%，不構成閑置用地的。

（3）開發未達標類：項目已開發建設完工投產，但其土地出讓合同設定的建筑容積率、建筑密度、投資強度、產出強度、建筑系數、綠地率、行政辦公和生活服務設施配套用地比例7項指標中有未達到約定條件要求，已存在違約事實的工業企業用地。

（4）停產半停產類：項目用地已經依法組織竣工驗收合格，未產生經營利潤時間超過2年以上的。

（5）產出未達標類：項目用地已經依法組織竣工驗收合格、企業生產正常、土地處于依法利用狀態中，但在企業分類綜合評價中，劃定為C類（倒逼轉型類）企業的。

（6）其他低效用地：經各產業集聚區低效用地整治提升工作領導小組認定的其他低效利用存量建設用地。

關于低效用地的思考

字面意思解讀城鎮低效用地為城鎮范圍內使用效率低下的土地，廣義上來說城鎮低效用地指的是已經形成的默認共知的建成區范圍內使用效率低下的土地；行政管理上來說城鎮低效用地指進入用地程序后的使用效率低下的土地，其中進入用地程序有三個時間節點，第一個為收儲，第二個為批地，第三個為供地；普遍的認知概念上來說，城鎮低效用地指的是三調確認的建設用地使用效率低下的土地。

提取三者中的關鍵要素可知，低效用地相關的三要素為范圍、用地程序、建設狀態。三個要素不同的調整確定了不同的工作內容和工作重點，因此為了研究如何充分利用土地，提高土地利用效率，做到土地資源的最優配置，體現土地利用價值，仍需確定不同的低效用地范疇，出發點不同，低效用地的工作重點也就大相徑庭。